在與黃巾軍對抗的過程中，地方官吏往往像一盤散沙，缺乏組織和統一指揮。直屬於中央的討伐兵團一定程度上彌補了這一不足，但討伐兵團不是常規建制和常駐武裝，一旦撤走，地方重新陷入混亂，刺史、郡守、縣令們被變民殺死的情況比比皆是，令人觸目驚心。

董扶看到這個問題，他給劉焉出了個主意，讓劉焉上書天子，改刺史為州牧，增強州這一級機構的組織能力和控制能力。

刺史是監察官，是中央特派員，理論上說除了監察權以外不能干預地方政務，改為州牧以後，成為郡守的直接上司，負責管理本州的行政事務，成為名副其實的地方大員。

劉焉用董扶的建議上書天子，靈帝認為很有必要，經過討論，決定馬上付諸實施。鑑於州牧一職舉足輕重，對於人選宜必須選用重臣擔當，第一步先挑幾個民變比較突出的州進行試點，試點成功，再在更大範圍內推廣。

經過一番醞釀，決定首批試點的州為豫州、益州、幽州三個州，擬任人選包括太常卿劉焉、宗正卿劉虞、太僕卿黃琬等人。這三個人都是現任的九卿，品秩二千石。

詔書很快下達，任劉焉為益州牧，劉虞為幽州牧，黃琬為豫州牧，三個人現有品秩不變，即刻到任。

劉焉之所以提出這個建議，確實有下去擔任州牧的想法，現在目的達到，劉焉卻有些失望，因為他想去的地方不是益州，而是交州（今兩廣、海南一帶）。

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