張角自稱大賢良師，是太平道的總首領。他的兩個弟弟張梁、張寶自稱大醫，是太平道核心領導班子成員。他派出八個弟子到四面八方去宣傳教義、發展徒眾。經過十來年的發展，太平道勢力已遍佈全部十三州中的青、徐 、幽、冀、荊、揚、兗、豫八州，徒眾達數十萬人。張角把這些徒眾劃分為三十六個教區（方），大的萬餘人，小的六、七千人，每個教區都設一個渠帥作為首領。

鬧出這麼大動靜朝廷那邊不知道嗎？其實是知道的，而且很早就知道了。熹平六年(177年)，靈帝的老師、時任太尉的楊賜和他的屬下著名黨人劉陶，分別上書靈帝，報告了這個民間組織的動向，請求給予關注。劉陶更是指出，據他得到的情報，張角的黨羽已經潛入京師，活動於民眾和官宦之中，大有覬覦朝廷之意，應速加偵緝，並詔令天下，以重賞通輯捉拿張角。

不知什麼原因，如此重要的上書竟然沒有下文，後來楊賜因故離職，劉陶找個機會向靈帝尋問此事，靈帝居然莫名其妙地岔開話題，讓他給自己編一本容易閱讀的《春秋》。劉陶沒有辦法，只得到圖書館裡埋頭完成天子交付的新工作。

從各種跡象看，靈帝本人確實沒把太平道當回事，甚至覺得有個民間組織把流民組織起來，教人向善做好事，還挺好。這種心理其實可以從靈帝意識形態變化的蛛絲馬跡裡尋找答案。靈帝這時已經開始崇信黃老之學，對老子的思想充滿崇拜，靈帝可能認為，這個同樣視老子為先師的教派，與他的思想還有些相吻合呢。

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